编者按：国际治理与创新研究院于本学期每周四下午举办“国际治理与国际规则”等系列前沿讲座。国际治理创新研究院的学员每周将围绕当前国际政治和经济等方面的重要议题进行深入研究和激烈探讨。欢迎各位感兴趣的老师和同学前往旁听，莅临指导。
3月15日下午，国际治理创新研究院“国际治理与国际规则”前沿讲座首次讲座于我校南校区行政楼103会议室成功举行。
黄梁峻同学就“21世纪新产业政策”作了专题讲座。本次讲座由国际治理创新研究院院长赵龙跃教授主持，出席人员有国际治理创新硕士研究生项目的学员。
21世纪新产业政策是WTO的一项重要议题，2017年阿根廷布宜诺斯艾利斯WTO部长级会议上六位学者给出了各自的见解。根据六位学者的讨论，本文从产业政策概念、新产业政策“新”在何处、新产业政策实施过程中政府角色的转变、WTO框架下跨国间新产业政策的协调以及中国制造2025五个方面对21世纪新产业政策进行了梳理补充。
一、产业政策概念
产业政策是指由于市场失灵和市场功能有限，国家或地区政府为了产业全局性和长期性发展，针对产业实体和产业关系而采取的关于产业成长、结构优化、布局优化和组织优化的政策法令。
20世纪90年代《华盛顿共识》诞生后，产业政策对于经济的干预越来越遭到非议，各国越来越多地倡导经济自由化和国有企业私有化，到了21世纪，各国产业政策的实施产生了一些新的特点，我们把这些区别于传统的新式的产业政策称之为“21世纪新产业政策”。
二、新产业政策“新”在何处
21世纪的新产业政策，主要“新”在五个方面：
（一）重视企业创新能力建设
传统产业政策对高技术产业发展的推动形式主要表现为政府直接主导的研发活动，其研发活动效率相对较低；而企业以市场需求为导向的研发，更有利于技术进步。 因此，新产业政策更加注重通过教育、培训与研发激励等方式来提高产业的核心竞争力，完善公平竞争的市场环境，加强专利保护与服务，为科研成果的转让和应用创造条件。
（二）支持战略性新兴产业发展
战略性新兴产业是以重大技术突破和发展需求为基础的知识技术密集型产业，传统产业政策往往对其重视程度不足。
新产业政策更加重视战略性新兴产业的正外部性，因而注重发展战略新兴产业是新产业政策的核心之一。 一方面，完善知识产权保护和技术转让制度，保护企业自主创新和合法权益；另一方面，通过研发补贴、政府购买、消费补贴等公共财政手段降低技术和需求的不确定性。
（三）保护中小企业发展
传统的产业政策重视保护大企业，大企业虽然资本雄厚，但其承受创新失败的成本也更高。相比之下，新产业政策更加重视中小企业，因为中小企业在创新活动中更加活跃，从而提高了技术分散化探索的经济性，技术多样性的中小企业群体有助于维持整个技术创新体系的动态性。
（四）向社会服务领域倾斜
传统产业政策重视社会生产领域而忽视了社会服务领域，新产业政策更加侧重于在出现市场失灵的社会服务领域更好地发挥政府的作用， 更多地向教育、 科研、卫生、社会保障和环境保护等社会服务领域倾斜。
（五）引发国际贸易政策的调整变革
传统产业政策主要通过引进国外资金、先进设备和最终产品来促进本国经济发展和技术进步，这些要素在一定程度上促进了国内产业发展，但在依靠技术和创新驱动经济增长的时代，产业发展亟需的是核心技术和高素质人才。因此，人才和知识的引进是未来国际贸易政策调整的重点。
三、政府角色转变
传统产业政策对促进经济增长和产业结构调整发挥了重要作用，但随着市场体制的不断完善，其弊端逐渐显现，产业发展不平衡、技术进步乏力、 环境污染等问题严重制约了经济长期增长。因此，新产业政策应当根据制度环境等变化做出相应的调整，其中首当其冲的是政府角色的转变。
政府角色转变1：从直接干预到市场监管转变
从政府干预经济的实践来看，生产型政府是失败的，服务型政府角色不明确， 容易出现政府行为利益化和寻租腐败现象。因此，监管型政府成为政府职能转变的方向。政府角色从经济活动的直接掌控者向市场规则的建立者、竞争秩序的维护者转变， 是市场经济发展的必然要求。
政府角色转变2：产业结构调整援助政策
在一些产能过剩、过度竞争的行业， 亏损企业由于存在大量沉淀资本，或者为了避免出现大量失业， 难以从当前产业中退出。如果政府不能采取有效措施进行干预，既浪费大量资源，又影响全行业的正常发展。因此，政府须提供完善的退出机制和服务，对失业员工提供必要的生活补贴、失业保险以及再就业培训等政策支持。
政府角色转变3：综合利用供需两端的政策工具
传统产业供给端来对产业发展实施干预，通过项目审批、财政补贴以及税收减免等方式，实现产业结构的调整。而实施新产业政策政府则需从供给和需求两方面来调控经济发展： 在供给端，在尊重市场对资源配置功能的基础上，加大对研发资本和人力资本投入，为产业发展搭建技术研发支撑体系，并对风险投资给以必要的扶持；在需求端，综合利用公共支出、政府采购以及消费补贴等手段创造自由市场在短期内无法形成的需求规模，引导企业的生产活动和投资行为，这样更能激励企业创新。
政府角色转变4：发挥产业政策的信息传递功能
当前的产业政策实践中，普遍存在着产业政策供给与企业需求之间不匹配的现象。 因而，政府应建立行业信息发布服务制度，定期、及时、详尽地收集和发布这些信息，做到既能引导投资者进行正确的投资，又能降低企业的信息搜寻成本，让市场更好发挥对调节资源配置的决定性作用。
政府角色转变5：市场化的金融工具
在新产业政策中，政府作为“顶层设计者”，应该致力于完善资本场正常运行所需的制度和法律建设，放弃对资本市场的过度行政干预，由市场来决定资本的流向，进而实现产业结构调整和经济转型的目标。
四、WTO框架下跨国间新产业政策的协调
在当前贸易全球化背景下，世界贸易究竟需要怎样的新式产业政策？WTO又能够为之做什么呢？
事实上，在一个产业政策面前，必然会有赢家，有输家，有获益者，有受损者，也就是说产业政策可能扭曲市场。因此，各国贸易需要的不是决定市场走向的产业政策，而是一些提供市场服务的产业政策。
这样的新式产业政策和贸易政策，包含以下四个方面的内容：
（一）贸易便利化
贸易便利化即自动化和数字化，根据相关数据统计，在通关数字化之后，成本会下降大约13%到16%。从整个世界经济来看，通关的自动化显然是成本节约的重要抓手，也是促进全球贸易运转的重要润滑剂。
（二）互惠贸易协定的协调
如果诸多贸易协定能够得以协调，跨国公司间的贸易必然能更加高效。这是一个项长期的工作，跨国公司渴望与多边机构例如WTO或ICC一起合作，愿意一同去协调这些贸易协定。
（三）关税体系变革
全球价值链背景下，关税的消极作用日益明显。进一步削减关税，是新产业政策的应有之意。
（四）融资便利
对于中小企业来说，获得赊销融资更加困难。数据显示，中小企业是参与全球价值链的主要部分，如果全球的产业政策不能解决中小企业的现金流问题，全球价值链就会很脆弱。如何鼓励金融公司为中小企业提供融资便利，是WTO值得努力的方向。
五、中国制造2025
中国制造2025是中国新产业政策的突出体现，通过下图我们可以对其进行深入的了解。
“中国制造2025”提出了我国制造强国建设三个十年的“三步走”战略，是第一个十年的行动纲领。
“中国制造2025”应对新一轮科技革命和产业变革，立足我国转变经济发展方式实际需要，围绕创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展、人才为本等关键环节，以及先进制造、高端装备等重点领域，提出了加快制造业转型升级、提升增效的重大战略任务和重大政策举措，力争到2025年从制造大国迈入制造强国行。
